——陕西留坝县创新试点村级扶贫互助合作社的调研报告
陕西省委政策研究室调研组
党建引领作用不强、服务保障功能不力、群众组织化程度不高，是目前脱贫攻坚中亟待破解的突出难题。近年来，留坝县认真贯彻中省部署要求，紧扣县情实际，坚持以精准扶贫精准脱贫为统揽，以狠抓党建统筹协调为引领，以转变职能转变作风为抓手，以为民便民利民惠民为目标，以问题导向、深化改革，创新建立村级扶贫互助合作社，探索出了一条山区贫困县党建引领抱团发展脱贫攻坚的新路子。
【留坝县县委书记许秋雯下乡调研村级扶贫互助合作社】
补足短板 对症突破留坝县地处秦岭南麓，总面积1970平方公里，人口4.7万，境内山大沟深、交通不便，没有工业，属国家扶贫开发工作重点县。2014年县上动员各界力量，通过精准救助，重点使全县最贫困的272户864人无产业、无技术、无资金、无房住、无脱贫致富的当家人“五无”户成功脱贫后，2015年底全县仍有贫困村39个，建档立卡贫困户1890户4440人。如何在精准扶贫精准脱贫中通过客观寻短、对症求解，如期实现脱贫致富目标，就成为摆在全县各级党组织面前亟待超越的“硬石坎”。
面对以前扶贫开发中基层组织开展活动少阵地、发挥作用缺平台的现实，县上组织人员摸底排查发现，2011年全县98个村级组织中，其中16个没有办公场所，17个办公场所属D级危房，近三分之一村党组织属于软弱涣散和后进村党支部整顿对象。为切实改变这种现状，县上因村制宜、有针对性施策，自2012年起，从年收入仅有2000万元的县财政中拿出1000万元，新建改建村级活动场所37个并投入使用，率先在全市实现了村级活动场所全覆盖。
村级组织“没有活动场所”的问题解决了，但又面临“无人干事”的难题。当时村干部队伍不仅年龄普遍偏大，文化水平普遍偏低，全县195名村党组织书记和村委会主任中，大专及以上文化程度仅有5名，占2.5%，初中及以下文化程度120名，占62%。尤其是村组干部报酬待遇较低，年人均2004元，仅为农民年人均纯收入的36.6%，最多时村支书、村主任“挂空挡”常年外出打工的多达9名，造成村干部岗位留不住人或无人可选的被动局面。为调动基层干部工作积极性，从2012年到2016年，县上相继3次给村干部上调报酬，从每年2000元到6600元、8800元，再到现在的每月2000元，年收入较2012年增加近12倍，达到上年度全县农民人均可支配收入的3倍。2015年县上抓住镇村综合改革和村“两委”换届契机，将一大批政治坚定、年轻有为、公道正派、责任心强的农村能人选进村级班子，换届后的村“两委”班子成员中，生产大户及致富带头人占68.2%，村党组织书记平均年龄下降2.9岁，大专及以上学历较上届提升4.6%，村级班子建设得到全面加强，村级组织“无人干事”的问题从源头上得到解决。
【留坝县县委副书记贾小伟在示范点给农民解读国家扶贫政策】
村级组织有地方办公，有人干事了，自2016年起，县上对村干部队伍实行职业化管理、推行“坐班制”工作制度后，新的问题又来了：即村干部“坐班”到底干什么？怎么干？尤其在 “两学一做”学习教育中，通过开展“三亮（亮身份、亮职责、亮承诺）两评议（党员互评、群众评议）”活动，尽管群众知道了谁是党员、谁是干部，但对党员干部的作用发挥普遍持观望态度。村级组织到底怎样干才能提升自身的凝聚力和执行力、战斗力，党员干部如何提高带头致富、带领群众致富的双带能力，农村基层组织建设中究竟还存在哪些问题，采取什么有效办法来攻坚克难，真正使精准扶贫精准脱贫行稳走远、取得实效，就成为县委班子躲也躲不过、避也避不开的“拦路虎”。抓班子主观找原因 带队伍客观精施策
显性存在问题的解决，很快取得了基层组织活动阵地规范化、带头人队伍强优化、党员干部作风持续向好的成效。为确保精准扶贫精准脱贫的可持续推进，县委班子深入调研后一致认为，不下大力气解决农村基层组织建设中长期存在的一些顽症痼疾，就很难走出屡整屡瘫的怪圈。通过梳理归纳，全县部分基层组织、党员干部在开展精准扶贫精准脱贫中，还存在以下四个方面亟待破解的深层次难题。
一是破解村级组织管理手段滞后单一的难题。由于长期惯性思维、老套老做法的禁锢，不少基层组织对农村事务和群众管理，仍一直停留在发文件、开大会的传统做法层面，部分村在选举等事宜不得不组织群众开会时，只好以承诺给参会报酬为条件来提高群众的参会率，导致群众参会条件越来越高，甚至出现承诺给群众报酬无法兑现而诱发新的干群矛盾的现象。为此，村级组织只好尽量少开会乃至不开会，但除过开会，村级组织再没有其他管理村级事务的方法和手段，偶尔发发救济粮款、调处民事纠纷、琐碎事情办理，远远满足不了群众日益增长的需求，组织群众、发动群众、服务群众只能停留在一般性的号召上，市场的、民主的、自治的管理手段和方法大多没有高品质有效介入。
二是村级组织为群众办事没有实力。截止2016年上半年，全县还有38个集体经济“空壳村”，占行政村总数的50.7%，其余村在征地、林改中虽然积累了一些资金，但没有好平台把这些钱用起来，存在着账上不敢动、活钱变死钱的现象，加之村级集体没有新的收入来源，老百姓老惦记着要求把这些钱分了，使村级组织处于两难的尴尬境地。村上没有集体积累或有钱不能用，群众希望村上干的事情干不了，基础设施建设基本等靠要，县上给多少钱就干多少事，不给钱就没法干，党员干部说话没底气，村级组织缺乏组织群众、发动群众、推动发展的基本原动力。
三是村级组织服务群众缺少平台。一方面大量的村级公共事务没人管，比如村里的自来水、通村公路等公益基础设施建设，都是靠争取上级的项目款兴建的，平时很少有人维护管理，出了问题只好又到镇上、县上要钱修建，甚至集体去镇上、县上上访；美丽乡村建设需要整治村民房前屋后的环境卫生，扫地的、运垃圾的多属县上、镇上、村上的干部，良好民风民俗传承、爱亲敬老睦邻友好关系等文化活动的开展更是奢望。另一方面村级组织干事创业缺少有效载体和平台，老虎吃天无处下爪，有力没处用、有劲无法使，制约了党员干部服务群众先锋模范带头作用的充分发挥。
四是村级组织在脱贫攻坚中缺位错位。村级组织是带领群众增收致富的组织者和实施者，又是有效推进该项工作的能战斗的主力军和生力军。但在实际工作中，往往取而代之的是包联单位和包联干部，不少村级组织成了摆设，村干部成了“甩手掌柜”，村上大的工作开展，事实上成为帮扶部门和包联干部自导自演的“独角戏”，为按期完成脱贫任务，只好给钱给物，无法有效把贫困群众组织起来，很难带领群众培育脱贫致富的主导产业。倘若脱贫摘帽后，包联单位、包联干部撤走，脱贫成果谁来巩固？没有强有力的村级组织做保障，不能有效把群众组织起来，脱贫攻坚只能是昙花一现、应景之作，行为短期、很难可持续性良性发展。
现实使县委一班人切实认识到，欲破解制约三农发展的深层次难题，加快脱贫攻坚步伐，就必须坚持以人民群众为中心，采取非常规举措，探索另辟新的路径。基于此，县上结合县域情实际，借鉴外地经验，聚焦难题、系统思维，大胆改革、精准施策，创新在县域选择具有代表性的11个村，积极稳妥地启动了村级扶贫互助合作社建设试点工作，一场融入发展抓党建、抓好党建促发展的脱贫攻坚战在全县打响。
【留坝县常务副县级薛小兵走村入户、访贫问苦】
建优机制重实效 强化落实见功夫建立村级扶贫互助合作社，是一项政策性强、惠及面广、工作难度大的创新工程。留坝县坚持以群众需求为发展契机，出真招实施村级党组织全面过硬覆盖工程，施良策提高群众组织化程度，健全体制、创优机制，多措联动、同向发力，确保精准扶贫精准脱贫工作的有力有序有效推进。
建章立制抓规范。在村级扶贫互助合作社试点过程中，县上坚持把制度机制建设作为最可靠、最有效、最持久的工作方法，严格按照《中华人民共和国农民专业合作社法》和有关法律法规政策，印发了《扶贫互助合作社（试点）建设实施方案》，规范了《扶贫互助合作社组建操作流程》，明确了《扶贫互助合作社经营服务内容》，出台了《扶贫互助合作社试点村推行项目代理建设制度的实施意见》，制定了《扶贫互助合作社申报管理办法》和《扶贫互助合作社财务管理暂行办法》，各试点村全部制定了合作社章程，从而确保了试点工作的有规可依、有章可循和健康良性稳步推进。
党建引领筑平台。为强化党建对抱团发展的引领作用，县上印制了村级扶贫互助合作社组织构架图，指导扶持各试点村组建了由村党组织书记任理事长、以贫困村群众为主体的村级扶贫互助合作社，发动能人大户、涉农企业入社，并收取相应股金，使其真正成为村党支部领导下的股份合作制集体企业。合作社坚持经济组织的基本属性，是具备管理服务、组织协调、资源集聚职能的独立法人主体。按照生产经营和公益服务分类，遵循市场规律、运用经济手段、采取民主管理，合作社下设若干个专业服务组织，从事具体的村级事务管理、组织群众生产、服务群众生活等工作。各专业组或服务队、站、点收取一定的管理费和服务费，作为村集体经济积累，搭建了由农民分散经营迈向互助合作经营的全新管理服务平台。
政策优惠强扶持。为切实解决群众发展产业 “缺资金”问题，县上为每个村的扶贫互助资金协会解决资本金30万元，主要向社员提供方便、快捷的小额信贷服务；通过政府贴息方式，为每个合作社解决30万元贷款，主要为各专业服务组织开展生产、管理运营创造基本条件。在财政注入、政府贴息贷款的同时，鼓励入社群众、能人大户入股，按股金份额参与分红。目前全县11个合作社共发展社员1017户，累计吸纳股金184.4万元。县上专门制定了项目代建制度，将总投资30万元以下、工程技术简单、能够吸纳当地村民投工投劳的项目，由业务部门或镇（街道）以委托代建的方式，交由村扶贫互助合作社组织实施。仅此一项，11个扶贫合作社承建的基础设施项目总金额达1500万元，大大增强了合作社自我积累、自我发展的自身造血功能。
跟进服务促运营。为全面提升合作社的服务能力和水平，县上采取“财政划拨一部分、村集体积累补助一些部分、农户保洁费收取一部分”的方式，支持各合作社成立了环境卫生保洁服务队，按照大村4000元、小村3000的标准，给每个村落实了环境卫生管护经费，添置了垃圾箱、垃圾清运车等环卫设备；成立了基础设施管护服务队，承担镇村自来水管道、通村公路、堤防工程等基础设施的日常维修管护工作；成立了农业生产服务队，向群众提供大田托管、农机服务、农技培训等一系列生产服务，支持各村及合作社建立了代购代销农产品的电子商务服务队；成立了文艺宣传队和红白喜事服务队，组织开展积极健康向上的各类文化文艺活动，移风易俗为群众婚丧嫁娶提供高效优质服务。目前全县11个试点村合作社共组建各类服务站、队、点57个，累计向贫困户发放互助资金120余万元，承接村组道路、农田水利、环境整治等小型基建项目15个，开展农技指导、红白喜事等服务活动100余次，在抱团发展、服务三农、脱贫攻坚中发挥了不可替代的重要作用。
防范风险稳推进。为从源头上防范和控制风险发生，合作社成立之初，县上就建立了内外配套、刚性约束的监管机制。在保障资金安全上，严格执行“村财镇管”制度，合作社所有运营资本金及收入全部进入村级集体账户，由镇财政所统一管理，合作社不得留存现金，构筑了镇（街道）日常监管，行业单位常态检查，纪检审计及时跟踪的三道资金安全监管网。在保护干部廉洁干事上，明确规定村组干部一律不得领办合作社下属的经营性服务队，一律不允许村干部及其直系亲属以参与劳动或以租用工程机械、农具的方式在服务队领取报酬。根据项目代建制原则，合作社不得自行实施项目，必须将项目通过市场公平竞争，以外包的形式交由合作社下设的建筑工程服务队组织实施。制定了《扶贫互助合作社收益分配办法》，对社员分红、合作社自身发展、集体积累等收益分配比例进行了明确界定，有力促进了扶贫互助合作社的可持续发展。
务实管用促发展 成效彰显见成效
务求实效是推动各项工作的出发点和落脚点。留坝县紧扣山大沟深、群众居住分散、生产经营单打独奏的实际，心为民所想、情为民所系、利为民所谋，创新建立村级扶贫互助合作社，虽时间不长，但由于问题找的准，理念方法新，工作措施实，已在实践中取得明显成效。
一是村上事情有人管。扶贫互助合作社以抱团发展、助农增收为根本宗旨，依据生产经营和公益服务分类，下设农业生产、生态旅游和双机联动金融服务等“七队一站”，购置基本劳动工具，选派能人担纲领衔，广泛吸纳贫困户参与，全面负责农村公共设施的日常管护和生产经营性服务，资金来源县上补一点、集体积累列支一点、收取群众攒一点等多途径并举，收益分配、日常大额支出由村上采取召开“院坝说事会”方式集体商定。通过运用经济的、民主的、自治的综合管理手段，不仅解决了长期以来农村基础设施“有人建、有人用、无人管、无人护”的老大难问题，而且通过接地气的文化、红白喜事移风易俗等服务，将促进社会和谐均衡发展的各项任务落到了实处。试点村党组织书记普遍反映：扶贫互助合作社作用的发挥，村上说话好使了，群众主动向党组织靠拢了，村党组织的凝聚力、向心力得到明显增强。据全汉中市基层党组织“两力两率”调查评价测评，群众对基层党组织的满意率高达97.04分，位居全市第一。
二是组织群众有手段了。村级扶贫互助合作社下设的各类服务队，把吸纳贫困户主要劳力就业作为必须遵循的硬规则，更好地让群众在参与社会事务管理、开展生产服务经营中提高生产技能，提升文明素质，增加现金收入。留侯镇营盘村是该县核心旅游景区中的一个贫困村，合作社下属的乡村旅游服务队，组织20多户群众前往岚皋县等地观摩学习，不仅提升了村民旅游服务水平，而且调动了群众参与合作社日常管理运营的积极性，社属工程建设服务队运营半年，35户参与贫困户就户均增收1339元。武关驿镇松树坝村党支部书记席帮清在合作社第一个代建项目实施中，其亲属在基建队务工，自家三轮农用车被基建队租用，分别获得1000元、2000元收入，群众颇有议论，村上随即召开“院坝说事会”，根据群众讨论结果，除保留农具租用收益外，家属当场退还了务工收益。武关驿镇松树坝村党支部书记席帮清感叹地说：以前说村干部要接受群众监督，总以为没啥！这回知道权力受到监督是咋回事了！合作社是大家的，集体事务大家管理，这种制度设置为村民自治、民主管理搭建了平台，是非对错群众评判，用群众的办法治理村级事务有了现实的有效途径。
三是集体实力增强了。村级扶贫互助合作社通过为各个专业生产队提供生产管理服务，适度收取管理费、基本生产资料租赁费、联系农产品销路服务费，使集体经济收入成为有源之水，获得了滚雪球式可持续发展和壮大。马道镇沙坝村扶贫互助合作社，通过为食用菌生产服务队提供生产场地机械、维护生产设施、联系产品销路等产前产中产后一条龙服务，一个生产季可获得收入4万元，60%留作集体积累，40%作为合作社发展基金。火烧店镇中西沟村合作社特色旅游服务队，通过提供客源、承接售后服务，带动发展农家宾馆28户，今年旅游旺季就接待游客 0.8万人次，提取管理费4万元，村集体收益1.2万元，合作社获得2.8万元。短短半年来，县上11个试点村累计增加集体收入10万多元，合作社积累发展基金12万余元，长期存在的村“两委”无钱办事、“等靠要”等难题迎刃而解，组织管理能力和服务群众水平大幅跃升。
四是党组织战斗堡垒作用得到充分发挥。党建牵引下的村级扶贫互助合作社，依托承包、领办项目的能人、大户带动，依托紧密的利益联结机制，把贫困户组织起来，在家门口就能学技术、有活干、挣到钱。马道镇沙坝村扶贫互助合作社，今年3个大户带动9个贫困户承包了村合作社食用菌生产服务队，发展袋料夏菇10万袋，大户负责生产技术和人员管理，贫困户出劳出工参与生产，据测算明年五六月份袋料夏菇出售后即可获利20万元，3个大户可获得49%的收益9.8万元，贫困户可获得51%的收益10.2万元，平均每户增收1.67万元。目前各合作社的公益类服务队的主要人员90%以上来自贫困户，村合作社的各种收费类生产项目对贫困户一律减免。村级扶贫互助合作社通过组织、管理和服务，让贫困群众在增收的同时学到了技术、增长了见识，树立了信心、提高了能力，培育壮大了产业，既为贫困群众长期稳定增收提供了保障，又增强了村级组织带领群众脱贫致富的能力，为群众留下了一支“永不离开的扶贫工作队”。
【留坝县组织部长周巍与扶贫社社员探讨村集体收入】
创新实践有载体 有益启迪见实效留坝县立足域情实际、聚焦破解难题，给力开展村级扶贫互助合作社建设，实现了基层党组织作用发挥、贫困群众积极性调动、农民组织化程度提升的互利多赢，目前已有22个未纳入试点的村主动申请成立村级扶贫互助合作社，星星之火已成燎原之势。该县建立党建牵引、抱团发展的村级扶贫互助合作社，是提升基层组织战斗力、执行力的有益探索，是市场经济条件下提高群众组织化程度的创新实践，做法务实管用，经验可资借鉴。
借鉴一：创新建立村级扶贫互助合作社，必须坚持基层党组织的核心领导。留坝县着眼加强基层服务型党组织建设，大力推行“村两委+扶贫互助合作社+农户”的抱团发展模式，强化了村级党组织在发展农村经济、给力脱贫攻坚、全面建成小康社会中的主心骨作用。实践说明，只有抓住关键、找准痛点，牢固树立“抓好党建就是最大政绩”的理念，融入发展抓党建、抓好党建促发展，才能充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐良性发展的作用。
借鉴二：创新建立村级扶贫互助合作社，必须坚持为农服务的根本宗旨。留坝县自始至终把服务三农作为村级扶贫互助合作社的立身之本、生存之机、发展之要，把提高群众组织化程度作为扶贫互助主题，通过新型经营主体带动、资源要素聚集、抱团发展产业、强化组织服务等举措，构筑了“土地收租金、打工挣薪水、入股分红利”的长效增收机制。实践证明，只有立足三农、服务于民，重视激活新型农业经营主体组织带动贫困对象发展生产、增收致富的动能，服务引导农户由无序化的小规模分散经营向有组织的适度规模经营的转变，才能可持续提升农户特别是贫困户的自我造血、自我发展能力。
借鉴三：创新建立村级扶贫互助合作社，必须坚持市场化经济的改革取向。留坝县以服务规范化、经营多元化、资金互助化、组织科学化为目标，创新经营管理机制，用经济的手段管理农村事务，用市场的办法解决发展中的难题，从根本上提升了扶贫互助合作社的运营的效率和效益。实践证明，只有勇于改革、锐意创新，用“看得见的手”建章立制、规范约束，将资源有目的的配置到相应领域，用“看不见的手”通过供求、价格、竞争等机制功能，聚合生产要素、调优产业结构，才能最大限度发挥服务群众、加快脱贫攻坚、推动经济发展的叠加放大效应。
借鉴四：创新建立村级扶贫互助合作社，必须坚持集体经济的基本属性。留坝县遵循“政府主导、市场运作、多方协同、持续发展、风险可控”的原则，着力提升村级集体经济实力，发展壮大村级集体经济，真正使扶贫互助合作社成为村级组织服务三农的坚实平台。实践说明，只有摸准病灶、精准施策，下功夫解决无资金、无实力、无手段的集体经济“空壳村”和没平台、缺载体的有钱不能用、存在账上不敢动的难题，不断提升基层组织发动群众、服务群众的基本能力，才能推动村域经济社会的均衡协调发展。
借鉴五：创新建立村级扶贫互助合作社，必须坚持试点先行的路径选择。留坝县面对建立扶贫互助合作社这一项政策性强、头绪多、难度大的艰巨任务，并没有头脑发热的一哄而上，而是调研论证、科学决策，抓点示范、逐步完善，从而规避了急于求成带来的工作失误和损失。实践证明，只有着眼发展、聚焦贫困、试点先行，把城乡统筹优化布局作为基础前提，把抓点示范作为有效方法，把全面推开作为主攻方向，把富民强县作为终极目标，上下联动抓落实，真抓真干求实效，总结新经验、探寻新路径，才能确保党建引领抱团发展脱贫攻坚的工作的可持续推进。
借鉴六:创新建立村级扶贫互助合作社，必须坚持做强本土支柱产业的治本之策。留坝县依据国家南水北调的重要水源涵养地、国家限制开发的重点生态功能区的县情实际，科学选择产业发展方向，遵循“休闲农业、品牌农业、良心农业”的发展思路，大力发展“三养一药一旅游”的生态产业，实现了保护绿水青山与推动脱贫攻坚的同频共振、互利多赢。实践证明，只有坚持刚性约束、环境优先，把发展全县旅游作为主导的朝阳产业来培育，把发展生态农业作为主要途径来开拓，打造特色品牌，强化市场营销，构建全产业链服务体系，实现多渠道增收，才能在党建领航抱团发展中如期实现全面小康的目标。【责任编辑：彦星】
