2019年7月3日，昆明限报民办初中课堂体验，云大附中门口，陪孩子来参加课堂体验的家长人山人海。 （IC photo/图）

悬了5年，修订后的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（下称《实施条例》）于近日正式公布，搅动规模庞大的民办教育行业。

新政出台后，2021年5月22日，北京一场民办教育政策分析的会议，就吸引了上百名民办学校管理者从各地赶来。

“我的学校也是‘公参民’，以后从公办学校什么支持都得不到了吗？”会上，一位来自山东潍坊的民办学校人士向浙江大学教育学院教授吴华发问。

“公参民”，常见的一种形态是“名校办民校”，即公办学校参与举办民办学校。这一模式从义务教育阶段到高中阶段均有可能涉及。

这场会议的主题，是《实施条例》修订对民办教育的影响。事实上，早从2016年民促法修订开始，民办教育新政就不时传出风声，但直至《实施条例》公布，这只靴子才终于落地。

新政引发的讨论中，既有声音支持监管趋严，认为重新洗牌才能更有序地发展；亦有声音认为《实施条例》对义务教育民办学校多了不少限制。

“你看我们真是白头发噌噌地往上冒，”广东佛山市一位民办学校校董对南方周末记者形容自己近来的担忧，“虽说我只有一点点股份……”

办学自主权会否受到限制？直接或变相取得办学收益的关联交易受限后是否还有其他空间？有公办学校或政府资源参与的民办学校怎么“分家”？这是民办学校校长们最关心的三个问题。

这当中，公办和民办脱钩问题涉及民办学校性质的转变，要解决的问题更为复杂。

“公”“民”脱钩在即

“公参民”发展已有二十余年，有相当一部分民办学校因为贴上名校标签，在招生等方面享有优势，发展势头不错。

最典型的就有河北衡水中学参与举办的不少民办高中学校，每落一地，都引发强烈关注。亦有众多知名大学附属学校挂牌民办学校，例如“北师大附中某分校”就在全国各地开花。

吴华长期从事民办教育政策研究。对于前述提问，他解释：“根据《实施条例》，公办学校只能参与非营利性民办学校，而且不得直接或者变相取得办学收益。这意味着不但挂牌费、管理费不能拿，公办校付出的成本、以学校为接收者的收益也都不能有。”

“也不能有师资课程上的往来合作了吗？”对方追问。

吴华给出了另一条解决路径：“目前来看，民办学校给来自公办校的老师支付薪酬，尚未在禁止之列。如果和公办校建立关系，老师相互支持或者是开展一些活动，收益的主体是老师个人应该还是可以的。”

校长杨楠正在犯愁的事要更难——转公，还是独立？

新政出台后，和早前的高校独立学院转设相似，“名校”与“民校”面临脱钩，亦面临转公、转独立二者择其一的局面。

杨楠所在的学校位于西南地区，创办于2017年，校名冠以一所大学附属学校的名头。“这所大学在地方名气比较响亮，我们附中招生相对有优势。”

学校包括初中和高中两个教育阶段，目前在校生有五千余人。收入主要来源还是得靠学费。

为了这块“招牌”，学校每年要向大学交300万元冠名费。

杨楠和校董们算了一笔经济账，这笔冠名费相比很多大学的“开价”并不算高。加之其带来的招生红利，可以抹平成本。关键是能借势树立自己的教育品牌，生源质量高，考出成绩，才能收获良好的口碑。

杨楠很难预估，摘掉这个名头，学校的招生会缩减多少，生源质量会受到多少影响。毕竟学校比较“年轻”，毕业生都没几届，短期内的成绩很难赢得家长和学生信任。

300万除了买个名头，还有每年从大学公办附中外派来的两位教师。这两位教师均有编制，且从业超过5年，教学经验相对丰富。

合同三年一签，去年刚签了第二次，今年就被“明令禁止”。一旦摘牌，独立成为一所民办中学，学校尚未积累足够的口碑，招生压力可想而知将会骤增。新政出台，独立之路怎么走，杨楠反复考量。

近年来，河北衡水中学参与举办不少民办高中学校，每落一地，都引发强烈关注。图为衡水中学。 （视觉中国/图）

独立办学：如何留住师资

不过，剥离独立也有成功案例可以借鉴。前述广东佛山的民办学校校董就说，学校成立之初借用某一师范大学牌子，成为其民办附小。但早在2009年，就已与其剥离，独立办学。

同样是三年一签的协议，这所民办附小每年要向该师范大学缴纳60万元品牌管理费。早期，师范大学给予的除了挂名支持，还有两方面资源。一方面，师范大学的公办附小派出一批人到民办附小，帮助后者进行早期的管理和师资力量建设。另一方面，师范大学还连续数年输出毕业生前往任教。

“虽然当时很多老师都倾向去公办，但还是（给我们）带来了一批毕业生。”该校董称。这样的合作，在“公参民”模式中算是比较紧密和深入，“后来我们曾想去找一所大学合作，只是挂名，一两千万（每年），后续的一些项目合作还要给合作费”。

师资的确是杨楠最担心的。从公办附中派来的教师，目前在民办附中里担当各学科的教研组长，一旦抽离，其他年轻教师可能“怎么上课都没了方向”。

但师资困难又几乎无法避免。有过如此阵痛的民办附小校董介绍，现在学校只剩下极个别由师范大学输送来的老师，此外还有不少教龄超过15年的老师，他们教学经验丰富，教研能力较强。

说起早期那批师范大学输送来的教师，校董坦言，有发展潜力的、优秀的教师，即使学校愿意出高薪挽留，老师自己也会有现实考量。不少老师会因为民办学校创立时间短，看不到发展希望而出走。

吴华见过很多民办学校独立时的困境，他总结的第一条难题就是民办学校里的公办教师——原在编教师的去留。有些地方政策明确规定民办学校里不能有公办教师。即使允许，教师考虑到公办学校待遇稳定有保障，大多数也会选择回流。

还有一些“公参民”学校，原本跟政府在土地校舍等方面有合作，如果政府退出，资产资源怎么处理，也有相关问题需要解决。

“转公”压力：既没编制，也缺钱

“公参民”民办学校的另一条路是“转公”。这需要通过地方教育行政部门的层层考核，能顺利“转公”的民办校并不多。

不过一些办学已成规模、口碑得到认可的学校，“转公”路上还有不少“助攻”。最近准备“转公”的重庆宏帆八中便是一个例子。该校全名为重庆八中宏帆初级中学，由重庆八中和重庆启慧教育发展有限公司联合开办。

从4月到5月，“公参民”整顿的话题席卷重庆家长的微信群。

此前，一封落款为宏八学区房业主的公开信《一切为了孩子》，在重庆当地传开。信中称，当年以每平方米超出市场价2000-5000元购得学区房，一旦宏帆八中与重庆八中脱钩，这笔投资基本打了水漂。

在家长们看来，创立于2008年的重庆宏帆八中，在重庆八中分校中颇有潜力。据宏帆集团官方微信公众号披露，在2014年—2020年的7年里，宏帆八中有中考状元7人，其中，2019年考出了中考“双状元”，两人以721的分数并列全市第一。

几番争论，到5月上旬，家长们从不同渠道听到了他们想要的好消息——“宏帆八中有计划转为公办学校，属于江北区管辖，师资不变”。

重庆宏帆八中及重庆八中均未回应南方周末记者关于宏帆八中是否已转公的采访要求。

一位接近重庆市教委的人士透露，改革“公参民”并非一时兴起，早在2015年重庆的一次教育改革就埋下了伏笔。当时，教委发布关于市教委直属中学将开始逐步停办初中的信息，而老师的去向分成两条路，要不流向本校高中部，要不去民办/联办学校，待遇由民办/联办学校决定。

即使转公，民办学校面临的最大问题还是教师编制。宏帆八中一位有编制的老师告诉南方周末记者，目前学校有编制的教师不到20%，在过渡期可以做到保持不变，但今后怎么解决编制问题，教师何去何从还未知。

“民校里大量都是非编教师，‘转公’总不能一部分有编，一部分没编的，对吧？”吴华担忧，地方教育行政部门难以腾出大量编制分给新的公办学校。

另一个现实问题是，“原来的民办学校，是不用政府财政花钱的，或者政府掏的钱只是生均公用经费津贴，这个补贴只相当于当地公办学校的1/20，有的甚至是1/50。如果转公办，政府向社会提供的公共服务并没有变，但钱要多花数十倍了”。吴华说，这也是二十多年前启动“公有民办”改革的原因之一——为了解决政府财政不足问题。现在民办学校要“转公”，财政压力又传导回来。

2020年，全国小学和初中全面推开“公民同招”政策，即公立学校和民办学校同步招生。图为2020年7月2日，浙江嘉善县民办义务教育阶段学校招生电脑派位工作现场。 （视觉中国/图）

二十多年发展几经波折

梳理“公参民”的发展轨迹可见，与大学独立学院相似，两者均诞生于1990年代中后期，有着相同的时代背景，是中国教育在同一阶段的产物。

其时，随着经济社会发展，学位资源逐渐紧张，地方财政承受较大压力。“公参民”模式解了教育资源供给不足的燃眉之急。

1992年，北京十一学校提出“五自主”办学体制改革思路，即资助筹集日常办学经费、自主招生、自主用人、自主工资分配、自主教育教学实验改革。这就是此后很长一段时间内的“国有民办”模式。

1996年4月，北京十一学校成为市办学体制改革的试点校，国有民办正式实行；1997年，北京市剥离四十多所重点中学的初中部，转制为民营试点改革校。

此后，“名校办民校”开始快速发展。

在此过程中，也产生了很多问题。早在开始试点的1996年，就有高层要求对公办学校以民办名义办“校中校”“校内班”和“一校两制”等做法进行整顿。

2001年，教育部时任基础教育司司长李连宁曾指出，民校可以办成“名校”，但“名校”不可以办成民校。但是，2002年的《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》又提到，薄弱的学校可以改制，改制的学校可以依托“名校”独立办学。

一方面不允许“名校办民校”，一方面允许薄弱学校改制。到了2004年3月颁布的那一版民办教育促进法实施条例中，改制又被明确禁止：“实施义务教育的公办学校不得转为民办学校”。据新华社报道，当时的教育部长周济在谈到民促法实施条例时说提出一个新说法：“我希望逐步形成一个新的教育发展格局，这就是：公办不择校，择校找民校，名校办民校。”

公办学校办民校自此走向“合法化”，并在强烈的市场需求下走上快车道。

在公办为主、民办补充的教育生态相对稳定后，“名校办民校”的弊端却不断浮现。此后多年，教育部、国家发改委、国务院纠风办等部门多次发文要求整治相关乱象，比如乱收费行为，随之，地方政府也出台了相关政策，但效果难如人意。

5月17日，教育部发展规划司司长刘昌亚公开表态，一方面，“公参民”民办学校稀释了公办学校本身的品牌资源，加剧教育焦虑，由此衍生出社会问题。另一方面，公办学校参与举办的民办学校，利用公办学校的优质品牌，采用民办学校的收费机制，对公办学校和民办学校都造成了不公平竞争，扰乱了教育秩序。因此，《实施条例》第七条重点规范了这一办学形式。下一步，教育部还将出台细化文件，全面规范“公参民”办学。

第七条具体规定是：“实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，除实施义务教育以外的其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校；公办学校举办或者参与举办民办学校，不得仅以品牌输出方式参与办学，举办或者参与举办非营利性民办学校，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。”

无论独立还是转公，“公参民”的民办学校都必须要二选一了，时间已经不多，《实施条例》将于2021年9月1日实施。

中国民办教育协会会长刘林则呼吁，在规范“公参民”办学问题上，政府不要“一刀切”。他认为，各地政府应当根据实际情况考量。

从竞争环境的角度，吴华倒是相对乐观。他认为，规范“公参民”，相当于去掉民办学校原来享有的公办资源优势，让民办学校之间的竞争变得更加公平。更有利于民办学校通过自己真正的办学实力去争取生源、谋求长远发展。

不过，稍显意外的是，《实施条例》公布之后，新的“名校办民校”仍在一些地方继续着。一位来自内蒙古的民办学校校董告诉南方周末记者，当地政府目前还在想办法利用北京一所知名大学的品牌，开办附中、附小。

（应受访者要求，杨楠为化名）  南方周末记者 贺佳雯 南方周末实习生 孙娜